连光阳｜信用修复机制的实践误区及法治纠偏

连光阳

湘潭大学法学院副教授、博士生导师

要目

一、问题的提出二、信用修复机制的实践误区及反思三、我国信用修复机制纳入法治轨道的实现路径结语

在失信惩戒机制已成为重要信用监管手段的背景下，必须同时建立让失信主体依法退出惩戒措施的制度保障，否则会造成信用建设的体系失衡。在社会信用体系建设中，信用修复机制是平衡信用监管最佳效果和失信主体权益保护的关键环节。为了实现“推动社会信用体系建设全面纳入法治轨道”的整体目标，在出台社会信用法尚需时日的背景下，应该率先在行政法规层面统一信用修复规则。在界定信用修复的范围时，应该主客观相结合，以失信行为的性质和严重程度为主，辅之以主观过错程度进行评判。在明确信用修复的具体标准时，首先应该统一信用修复时限标准，然后应当设置合理的信用修复行为标准，最后还应当区分纠错式修复和补偿式修复，科学设置信用修复的核心流程。

一、问题的提出

党的二十大报告指出，完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》指出，完善的社会信用体系是供需有效衔接的重要保障，是资源优化配置的坚实基础，是良好营商环境的重要组成部分。显然，社会信用体系已经成为社会主义市场经济体制的重要组成部分。近年来，我国高位推动社会信用体系建设，通过理念倡导、道德教化、法律强制、制度约束等各种机制，信用治理体系和治理能力现代化水平持续提升，社会信用体系建设正在成为推动国家治理体系和国家治理现代化的一道亮丽风景，并成为新时代高质量发展的重要基础。

在我国社会信用体系建设的初期，为了有效解决表现比较突出、社会比较关注的诚信缺失问题，党中央、国务院高位推动，大力推进社会信用奖惩机制建设。在国家层面，国务院各部委在税收违法、统计、安全生产、食品药品安全、环境保护、保险、公共资源交易等领域签发了51个联合奖惩备忘录，对严重失信行为实施联合惩戒。同时，国务院部委也出台了一批部门规章或规范性文件，与备忘录一起构成国家层面信用奖惩的政策或法规依据。在地方立法层面，涉及信用奖惩的立法除了19部省级地方性法规，还有大量的政府规章，甚至县级政府颁发的规范性文件。这些立法或规范性文件共同构成的“惩戒高压网”，确实在一定时期内迅速扭转了现代中国从“熟人社会”向“陌生人社会”急剧转型中出现的诚信严重缺失的社会问题。由于信用规制手段在治理社会顽疾上展现出巨大威力，其作为新型社会治理工具也逐渐被各地区、各行业广泛追捧。

然而，以信用奖惩机制为核心的信用规制工具，在运行实践中频繁出现目的与手段错位的情形。关于失信惩戒违反法律保留原则、不当联结禁止原则、比例原则的批评也比比皆是。尤其是对于市场主体而言，一旦作出失信行为，不仅会遭受到相应的惩戒措施，还会因为市场信用评价降低导致其市场萎缩、交易量变小、银行信贷困难等，进而逐渐被其他竞争者取代甚至被整个市场彻底淘汰。这种“一处失信、处处受限”的治理方式，倘若没有相配套的救济制度体系，势必会与“优化营商环境”的建设目标相背离。诚如有学者所言，倘若在社会信用体系建设中，过于偏重信用奖惩机制，而且该机制又不能以科学设计为基础，始终处于盲目和即兴而为的状态，那么其不但确实可能被滥用，且更无法在提升社会总体治理的意义上带来净的社会收益。

当下，我国社会信用体系建设迈入高质量发展阶段，信用建设的重点已经被明确为“推动社会信用体系建设全面纳入法治轨道，规范完善各领域各环节信用措施”。显然，社会信用体系建设的重点已经逐渐从侧重信用奖惩而转向打造系统性工程。其实，结合《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》对社会信用体系建设目标的描绘，社会信用体系建设本来就应该着眼于整体性视角，即要保障信用信息公开机制、信用产品供求机制（包括保障信用服务机构客观公正地进行信用分析、信用评价的机制）、信用奖惩机制和信用修复机制四大体系要素协调发展。

从社会信用体系建设的整体视角进行观察，信用惩戒机制只能作为手段而非目的，信用修复机制则无疑是平衡信用监管最佳效果和失信主体权益保护的关键环节。给予行政惩戒相对人以权利救济，这是法治社会的必然要求。行政机关在行政管理过程中处于强者地位，而相对一方无论是个人还是组织均居于弱者地位。正是考虑到这种力量对比，现代行政法强调将监督行政权、保障公民权，以及为相对一方设置更多的权利补救措施放在更为突出的地位。因此，在社会信用体系建设的整体视角下，实行失信惩戒的同时，必须建立让失信主体退出惩戒措施的制度保障，否则就会有所偏废，欠缺合理性。信用修复机制即为改过自新的失信人提供退出惩戒的绿色通道，使其能够通过法定的程序实现信用更新，避免永远或长期承受信用惩戒措施带来的不利后果。

正因为如此，党中央、国务院多次发文重申建立和完善信用修复机制的重要性。基于我国社会信用体系建设的实践，可修复的信用信息主要集中在公共信用信息领域，即行政机关、司法机关、公共企业事业单位等公共信用信息提供单位，在履行职责、提供服务过程中产生或者获取的社会信用信息。信用修复机制作为信用体系建设全过程的最后一环，是确保信用作为社会治理工具正当适用的重要保障。为了有效规范信用修复机制的运行，也十分有必要将其纳入法治轨道予以检视。

2016年国务院发布《建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，首次在国家层面提出“建立健全信用修复机制”。2017年，国家发改委联合中国人民银行发布《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》，不仅明确信用修复作为联合惩戒对象退出黑名单的途径之一，而且规定信用修复的认定部门和修复的流程，这标志着具有可操作性的信用修复制度正式进入国家层面。目前信用修复已在全国陆续启动，官方数据显示2019年7月经信用修复后退出黑名单或重点关注名单的案例有158340件，失信主体在“信用中国”网站或各级信用门户网站主动开展信用承诺的案例有1004件，失信主体主动参加信用修复培训的案例有2446件。但总体而言，国家层面的信用制度，更加注重信用监管和权益保障的总体平衡，信用修复大多作为引导性条款，嵌套在失信惩戒或事后信用监管规定中。

从地方实践来看，目前信用修复机制在各地也在不断得到重视和完善。2017年是地方信用修复立法元年，《上海市社会信用条例》第38条规定了信用修复，标志着信用修复在立法层面出现。2018年许多地区陆续出台信用信息管理条例，如湖北、浙江等。这些条例均对信用修复有所规定，并进一步明确了修复条件、受理单位、程序、结果处理等内容。随着信用修复需求的不断扩大，2018年部分省市开始按需制定专门的信用修复管理办法，如河南省、江苏省宿迁市，这些地方立法已经形成了体系化的信用修复内容，基本涵盖信用修复定义、条件、不予修复的情形、程序、责任监督等内容。但各地信用修复专门制度大多处于“试行”或“暂行”阶段，有待精细化。同时，也尚有很多地方未对信用修复进行专门、系统的规定，仅在失信惩戒的相关文件中提及信用修复。

立法水平的参差不齐导致实践中信用修复开展情况呈现地域、领域差异化，并且已经成为全方位、多领域推进信用修复的一大障碍。在界定信用修复范围时，是否应该排除主观故意因素导致的失信行为？信用修复在各地是否应该有一个相对统一的时限标准？信用修复的基础性条件中，“纠正失信行为”和“消除不良影响”是并列条件还是选择条件？“信用承诺”“信用修复培训班”尤其是“参加公益活动”等信用修复的附加性条件在何种程度上与基础性条件构成体系关联？综观地方立法文件，这些问题显然没有形成明确、统一的答案。由于上层制度供给的不足，信用修复机制在运行过程中势必不能有效嵌入社会信用体系整体性的价值理念之中，这显然有违信用修复机制设计的初衷，而且影响社会信用体系的整体建设。

从整体视角对社会信用体系建设进行考察发现，在宏观层面，信用信息共享、信用奖惩、信用修复等每一个环节都是紧密联系、不断运动的过程；在微观层面，信用修复机制的每一个环节和阶段都具有独特的意义和价值。信用修复机制的平稳运行在社会信用体系建设中具有“牵一发而动全身”的作用。惟有将信用修复机制纳入法治轨道，通过合法原则、比例原则、禁止不当联结原则对其进行有效规制，才能充分发挥其在社会信用体系建设中的关键作用。

二、信用修复机制的实践误区及反思

目前，信用修复机制运行的依据主要以地方性法规、规章以及规范性文件为主。地方陆续出台的大量立法文件在一定层面上标志着信用修复的制度化正在如火如荼地推进。然而，相关立法中信用修复具体规则不统一、不精确所导致的实践误区也值得高度警惕。一方面，从社会信用体系建设整体性视角来看，信用修复机制的误用可能会淡化或者弱化信用惩戒的功能。另一方面，信用修复规则本身如果存在过于绝对化或者流于形式化，也会导致信用修复制度的预期功能无法实现。

信用修复规则效力位阶较低且缺乏统一性

截至2022年8月，中央层面，我国有1部法律提出建立信用修复机制，26部国务院规范性文件提到信用修复，其中15部国务院规范性文件提出建立信用修复机制，151部部门规章提到信用修复，其中44部部门规章提出建立信用修复机制，另有8部相关司法解释提及破产重整企业的信用修复。地方层面已经形成较为具体的修复规则，共30省市的信用管理条例、25部地方性规章、1893篇地方性文件以及2233篇地方工作文件提到信用修复。由此可见，总体上我国关于信用修复的立法数量可观，但位阶较低，多集中于地方性法规、地方性规章、规范性文件。其中，专门信用修复管理办法多通过省市发改委的规范性文件发布。依据行政诉讼法第53条的规定，规范性文件可以被附带审查，具有不稳定性。规则效力较低使得信用修复的合法性证成陷入困境，大大削弱了信用修复的强制力和权威性，不利于引导社会大众、失信人群对信用修复的重视，这与建立健全信用修复机制的紧迫性并不匹配。

通过考察相关立法文件，各地信用修复总体框架基本一致，但还是存在一些分歧。数量庞大的法律渊源内部存在大量的规范冲突，许多法律规范调整相同事实，但却产生不同的、甚至截然相反的法律后果。信用修复规则不统一主要体现在以下几个方面：

第一，信用修复范围不统一。各地地方立法在界定信用修复范围时，通常采取负面清单的方式，即通过反面列举，对不可修复的失信行为进行了排除。通过对各地立法的总结，可以发现排除的依据主要有二：一是产生失信行为的主观状态。从对立法文件的分析来看，对于信用修复的范围是否需要区分失信行为人的主观故意因素，各地有着不同的规定。大部分文件强调“非因主观故意的失信行为才可进行信用修复”，但也有些地方对此未作要求。完全不考虑失信行为人的主观状态，会弱化信用惩戒的权威，违背社会信用体系建设的初衷。但若片面强调非因主观故意造成的失信才可修复，过于严苛，不符合比例原则。信用修复设立的目的是为鼓励失信人自我纠错，过窄的信用修复范围无疑是对部分失信群体自我纠错权利的剥夺。况且，导致失信行为的因素有主观因素亦有客观因素，主观因素亦有故意和过失，过失亦有重大过失和一般过失。因此，各地立法文件对于失信行为人的主观状态的规定，不仅存在不统一，还存在不明确、不够精细化的问题。

二是失信行为的性质和社会影响程度。通过总结各地立法文件，大致将失信行为分为一般失信行为、较重失信行为、严重失信行为三个梯度，并且信用修复通常将严重失信行为拒之门外。上海市为防止“修复权”的滥用，在《上海市社会信用条例（草案）》中通过“例举+兜底”的方式表明严重失信行为不适用修复规定。从最高人民法院《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》可以得出，严重失信者也可以通过履行生效法律文书规定的义务后删除失信信息，移出黑名单。事实上，严重失信行为因其性质恶劣，其造成影响的广度深度不言而喻，不允许其修复具有一定的合理性。但采取一刀切模式似乎也不尽合理。各行业领域的失信行为相差甚大，往往无法适用统一的标准。譬如，《能源行业市场主体信用行为清单（2018版）》中，失信行为被区分为轻微、较重、严重三个等级，法人受惩戒行为被区分为五大板块（安全、电力、煤炭、油气、其他）共计127项目，自然人受惩戒被区分为三类（安全、电力、其他）共计50项。《能源行业市场主体信用修复管理办法（试行）》并未完全排除严重失信信息的可修复性，以行业领域的性质、特征为依据精细化地区分严重失信行为的可修复性，显然更为合理。

第二，信用修复程序不统一。总体而言，各地对信用修复基本流程的规定大致上采取“提出申请——受理申请——提出意见——公示——数据处理”五步走模式。但是，其中每个具体程序的要求存在不统一的现象，主要体现在具体公示期限和修复后原信用记录的处理方式等方面。譬如，对于公示期限，《江西省失信行为主体信用修复办法（试行）》要求公示期为1个月，《镇江市企业公共信用信息基础数据库失信记录修复办法（试行）》要求公示期为7个工作日，《浙江省公共信用修复管理暂行办法》和《江苏省社会法人信用基础数据库信用修复办法（试行）》则只要求5个工作日。各地立法文件对于公示期的规定可谓参差不齐，对于同一种失信行为，只因在不同的行政区域，却面临如此差异的公示期间，势必会严重破坏我国整体法秩序的统一。同样，对于原信用记录的处理方式而言，各地存在删除性修复、注释性修复等不同做法。信用修复不是简单的信用漂白，对于原失信记录的处理方式应该置于整个信用建设全链条中进行考量。删除性修复的处理方式若不审慎使用，特别是对于严重失信行为仍采用删除性修复，势必会弱化失信惩戒的权威，降低失信成本。反之，若对于一般失信行为采用注释性修复，该失信记录仍然可以被查询，则可能会面临失信行为被修复后仍在事后的银行授信、招标投标、政府采购、项目申报、评优评先等活动中受到影响的情形，这将不利于保护市场主体，也有违比例原则。因此，何种失信行为在信用修复后原失信记录应该采取何种处理方式，应该在一定程度上进行统一。

可见，整个信用修复法律制度实际上并没有形成无内部矛盾的统一体，存在价值评价矛盾、错误和规范漏洞。但对同样的法律问题则必须尽可能地避免法律制度给出相互矛盾的答案，否则会有损法的安定性和公民对司法的信任。联合惩戒具有跨部门、跨地域、跨领域的特点，规则的差异性导致同一失信行为在不同地区修复的条件、程序不同，不仅会带来操作的混乱，不利于形成统一的信用修复制度，还会破坏联合惩戒的整体性。如果遭受联合惩戒的失信主体可以有选择性地选择修复机构，并导致在某地区或某行业能更容易从联合惩戒中提前解脱，这显然会增加失信主体的投机行为，并且会影响联合惩戒机制的威慑作用。

具体的信用修复标准过于“粗放”

社会信用立法游走于公私两域，如何有效达致遏制公权与保护私益的平衡，无论在价值选择还是在技术规则确立方面均有相当难度。建立科学的信用修复标准，对于失信主体的权利保障与公权力的有效遏制均发挥着重要作用。科学的信用修复标准的建立，是协调信用惩戒、信用修复、信用激励三者关系的关键要素。从各地立法文件对信用修复标准的规定来看，实践中信用修复标准主要包括时间标准和行为标准两个方面。

对于时间标准，各地立法文件一般首先会规定失信行为的最短公示期限，也即失信行为应当满足最短公示期，且在规定期间内未再次发生失信行为，方可申请信用修复。一些立法文件还会根据失信行为的轻重区分设置最短公示期。此外，不少地方立法文件还会规定失信行为整改期限。不过，对于具体整改期限，除了少数地方立法有所规定外，大多数地方立法并未规定具体期限，只是笼统规定“一定期限内完成整改”。这种粗略的规定导致信用修复机构的自由裁量权过大，为其滥用职权提供了空间，且由于缺乏客观实在的标准，容易造成不同地区对同一修复申请作出不同决定的不公平现象。

对于行为标准，各地立法文件则主要区分信用行为的效果而针对基础信用行为和附加信用行为分别设置不同标准。对于基础信用行为，各地立法文件的表述大多为“纠正失信行为，消除不良影响”。对于这一标准，学界对其合理性存在一定争议，因为违法行为已经发生，后果已经造成，除非违法行为一直处于继续状态，否则根本谈不上“纠正”失信行为，更谈不上信用修复。然而，根据对市场监管总局《市场监督管理信用修复管理办法》相关规定的文义解释，“纠正失信行为，消除不良影响”主要是要求失信主体履行完毕行政处罚决定中规定的义务，并主动消除失信行为所造成的危害后果和不良影响。因此，对于基础信用行为，其主要目的在于预防和制止失信行为的损害后果进一步扩大，充分保护社会公共利益。履行完毕行政处罚中规定的义务，本就是失信主体应该履行的法定义务，即使不申请信用修复，也应该主动完成。然而，“消除不良影响”在修复实践中，因为缺乏统一的判断标准，逐渐演变成为一个较为模糊、宽泛的、不确定的法律概念，这可能会导致行政裁量权的滥用。一旦信用修复机关缺乏必要的监督与制约，裁量空间过大，便容易导致行政权力滥用、行政决策不公、行政执法恣意。

对于附加信用行为，主要通过附加义务的形式，给失信主体设置信用修复的条件。从各地立法文件来看，附加信用行为主要体现为信用修复承诺、专题培训、公益活动三种形式。其中，信用修复承诺和参加信用专题培训班在实践中被更多运用，参加公益活动很少被直接规定为信用修复的主要方式，通常只被运用于公共事业缴费、交通违规等失信领域，而且多被运用于个人信用修复。

信用修复承诺是指失信主体纠正失信行为，并书面向信用修复机关承诺在法律规定的期间内不会再有违反承诺的行为，然后向信用修复机关申请信用修复，相关部门批准其承诺后再按照法律流程处理的一种行政行为。实践中，信用修复承诺逐渐被广泛运用，成为信用修复的重要环节。截至2021年4月，信用修复承诺已经超过信用承诺类型总数30%，并且该比例呈现不断上升趋势。然而，信用修复承诺制度在实践中也面临着较大质疑。

一是适用范围有泛化趋势。实践中信用修复承诺一般附于信用修复申请书上，信用修复机构仅对信用承诺进行形式审查，从而导致信用修复承诺演变为简单的签字或盖章即告完成的行为。信用修复承诺门槛低，修复机关操作起来也较为简单，这也导致实践中信用修复承诺适用范围过度泛化，而且各地适用信用承诺制度的具体范围也存在较大差异。

二是违反信用承诺的法律效果失衡。守信承诺是相对人遵守诚信原则，对信用修复的自主承诺、自行负责，应当是信用修复机制的程序性要求。相对人按照要求作出承诺后，应该要受到约束，恢复信用的行政相对人如果再次违反承诺，则其信用在一定时间内无法得到修复，并且要承担相应的法律后果。然而，实践中，各地立法文件对于违反守信承诺的法律后果罕见明确规定，多采用相对人按照信用修复承诺书的约定来承担法律后果。如果违反信用承诺缺乏过硬的惩戒措施，便容易导致实践中信用修复的误用，这可能会造成失信行为人误信，即使受到信用惩戒，只要作出信用承诺便可轻松从惩戒中解脱出来，并在一定程度上消除惩戒所带来的负面影响，这显然会严重弱化或淡化信用惩戒的功能。

信用修复专题培训，则主要是通过允许失信信息主体参加信用修复专题培训，并向信用网站提交信用报告，经信用网站核实后，在最短公示期期满后撤下相关公示信息的一种信用修复形式。实践中，国家层面和地方层面相继开展各种信用修复培训班，不少地方将参加信用修复专题培训作为信用修复的必要环节。此种做法面临的问题是，如果对信用修复中基础信用行为的修复缺乏明确的技术标准要素，会导致信用修复机构对于是否同意修复的判断标准更多地简单化为专题培训、信用报告等。然而，很难判断专题培训、信用报告与信用修复之间究竟存在何种法律意义上的关联。如果通过参加专题培训，或最多只是作出信用修复承诺而尚无实际整改行为，即可修复失信记录，这在一些情形中会引发道德风险。而且，赋予信用网站核实义务，在很大程度上会使信用网站的政府主管部门付出政府信用背书的代价，这也违背信用评价中立的价值理念。

诚然，信用修复的具体标准不完全是一个价值判断和选择的问题，还应该蕴含诸多技术标准要素。通过对信用修复地方立法文件的考察，当下信用修复机制的实践运行中，“标准”是缺位的。尤其是对于基础信用行为修复标准操作性不强，导致实践中信用修复的常态是，申请人参与了信用培训、作出了信用承诺、实施了志愿服务，便可认定为信用已经修复。这也在某种程度上造成信用修复标准选择上究竟是应该重实质标准还是形式标准的矛盾。不同失信行为产生的社会影响的深度和广度存在差异，联合惩戒的广度和力度也不同，修复难度差别较大。粗放的修复标准和单一的信用修复方式与失信行为“多范围、宽领域”的复杂性显然是不相适应的。倘若轻微的、非主观原因造成的失信行为与严重、主观为恶意的失信行为使用同一标准，显然会增加轻微失信人信用修复的在途时间和金钱成本。“两害相比取其轻”，很容易降低轻微失信人的修复积极性，而选择被动的等待信用信息更新。反之，对于较为严重的失信行为不匹配严格修复标准，则会导致严重失信行为人失信成本降低，弱化惩戒权威。

三、我国信用修复机制纳入法治轨道的实现路径

如前文所言，社会信用修复整体法治体系缺失、立法供给不足，导致信用修复机制在具体运行实践中产生诸多误区，甚至出现了一些有违法治精神的“泛信用化”问题。这对信用修复制度乃至整个社会信用体系功能的实现均是极为不利的。惟有将信用修复制度整体全面纳入法治化轨道，通过法律所独有的权利——义务——责任调整方式以及程序机制，才能够从根本上扭转信用修复机制运行的实践偏差。

在行政法规层面引导信用修复规则的基本统一

目前，不少地方或以专门立法的方式，或以在社会信用条例等法律中设专章的形式，对信用修复进行规定，开展了信用修复立法的“地方试验”。然而，“地方试验”的空间毕竟是有限的。“地方试验”应当是在国家整体主义体制结构中展开的，受制于权力集中程度和维系国家大一统的政治责任。

从国家立法层面，民法典第1037条确立了信用主体的异议权、更正权和删除权。其中，民法典第1037条第1款所规定的异议权、更正权的适用前提是信用主体“发现信息有错误的”，也即信用主体认为征信机构采集、保存、提供的信息存在错误、遗漏的，有权向征信机构或者信息提供者提出异议，并要求更正。也有学者将这种情形的信息修复界定为异议性修复。但是，异议性修复是将形成在错误轨道的信息拉回正轨，信用主体真实信用状况未出现增减。信用修复强调信用主体的“主观能动性”，此种异议性修复显然不在信用修复的范畴之内。

民法典第1037条第2款规定：“自然人发现信息处理者违反法律、行政法规的规定或者双方的约定处理其个人信息的，有权请求信息处理者及时删除。”此处的删除权实质上就是被遗忘权。另外，个人信息保护法第47条也对删除权（被遗忘权）进行了规定。社会信用体系的运行，会实现信用信息的共享、披露，使得信用信息公之于众。同时，信用信息尤其是失信信息公之于众会使得失信主体的社会评价降低，进而让失信主体产生行使被遗忘权的需求，使之在满足一定条件之后，失信信息能被社会公众所遗忘。信用修复恰好为失信信息被遗忘提供了制度工具。但在社会信用体系中，被遗忘权不仅涉及删除权，还应该包含失信主体对失信信息进行补救这一范畴，对失信信息进行补救主要是通过信用修复实现的。删除性修复只是信用修复方式中的一种，前文已述，为了平衡信用修复和失信惩戒两大机制，删除性修复应该慎用。因此，民法典和个人信息保护法中的“删除权”不能为信用修复提供全面的上位法律依据。

此外，作为行政法规的《征信业管理条例》《企业信息公示暂行条例》，尽管在不同程度上对信用修复的问题进行规制，但这种规制属于政府规制手段的信用工具，尚未从法律层面确立信用权的“修复权能”。由于立法权限的制约，信用修复立法的一系列重大法律规则无法由地方立法予以供给，其与民法典、民事诉讼法、行政处罚法、破产法等法律制度的衔接，也均难以通过地方的法治创新而形成统一规则。因此，如何将这些地方经验凝练上升为国家意志成为必由之路。

在统一的社会信用法还未出台的背景下，欲通过建立专门的信用修复法提高位阶的道路显然更为遥远。国家发改委、中国人民银行牵头起草的社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿中），信用修复仅作为其第九章“权益保护”中的一个条文进行了规定。该条只是较为笼统地规定了信用修复的条件、措施以及协同修复机制。为了确保信用修复有法可依，并且相关规则基本统一，权宜之计为加强信用修复制度与已有行政法规的衔接。

首先，可在《征信业管理条例》中补充信用修复的相关内容，规定征信机构应当及时关注和反应经过修复的不良记录，即征信动态反应。信用修复其实是先行为修复后信息修复，对完成修复的不良记录应作相应处理，或删除或标注。征信机构在报告上及时反应是客观展示受信主体的信用状况的必然要求。其次，可在《企业信息公示暂行条例》中增加严重违法黑名单移除的具体内容。该条例规定了异常经营名录，指明履行公示义务的可移除，反之满3年未履行公示义务的转为严重违法企业名单，但未有严重违法黑名单移除的相关规定。部门规章《关于进一步做好严重违法失信企业名单管理工作的通知》鼓励探索信用修复制度，拓宽修复渠道、丰富修复方式、鼓励企业重塑信用，并明确了因四种原因被列为异常名录而后转为黑名单的，履行义务后可移除。企业信息公示条例可吸收此规定，同时可积极探讨其他违法失信行为的修复。

但是，《征信业管理条例》适用的信用信息范围有限，《企业信息公示暂行条例》中的信息则专指市场监管部门登记的企业从事生产经营活动过程中形成的信息，以及政府部门在履行职责过程中产生的能够反映企业状况的信息。两者的外延都无法涵盖我国社会信用信息，故在以上两部行政法规补充信用修复亦不能适用于所有可修复的不良记录。因此，具体领域可以和原相关领域的法律相衔接，增加信用修复的覆盖面。如税收领域则可在税收征收管理法中增加信用修复制度，与偷税、逃避追缴欠税等纳税失信行为相对接。

以上三种衔接方式只能起到抛砖引玉之效。因考虑以上法律法规篇幅与侧重点以及修复制度的复杂性，不宜在其中规定过于详细的信用修复内容，仍需地方和行业立法进行细化和统一。国家层面可以结合各地信用修复经验，在体系性梳理各地修复办法等规范性文件规定的基础上，形成信用修复指导目录，作为地方立法的启明星，以此可以很大程度地缩小各地修复制度的差异性。博登海默曾说过，“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机”。

不同行业领域的信用修复，在价值功能定位、规制法律关系等方面存在差异，这在一定程度上决定了信用修复具体制度安排的差异性，同时决定了信用修复制度设定规则的不同。国务院各部门也可在信用修复制度的大框架下，根据具体的行业领域的特点作出受理期限、数据处理等细节上的调整，由国务院部门出台行业内的信用修复办法，统一各地在同一行业内信用修复规则。可通过对失信较为严重的领域进行试点、优先立法，以此积累经验，循序渐进地探索各领域的信用修复立法之路。

构建精细化的信用修复具体规则

失信惩戒和信用修复在信用体系建设中均有其独特的作用，根据失信行为细化信用修复规则是平衡信用修复和失信惩戒的必然要求，这样不仅可以提高效率，还可以压缩信用修复处理相关主体的自由裁量以及价值判断的空间。然而，失信行为的复杂性和宽泛性决定了信用修复规则设定标准考量因素的多样性，为了确保信用修复制度各具体要素总体上的协调性，可以考虑总体上对各要素进行梯度式设计，利用信用修复范围、标准、程序等诸要素的协调配合来适应失信行为的复杂性，平衡信用修复、惩戒的价值。

1.以主客观相结合的标准确定信用修复的范围

根据行政法理论，大部分行政处罚均以客观违法为核心要件，无论相对人有无主观过错，只要客观上违法，都应给予处罚。倘若要求行政机关举证证明行为人主观过错，会加重执法机关的负担。从立法上来看，行政处罚法原则上也未增设专门的主观要件，只是对于部分需要明确规定主观要件的违法行为，通过单行立法进行规定。信用惩戒也遵循客观主义原则，主要是以失信行为的严重程度为标准，区分严重失信行为、较重失信行为、一般失信行为，并设置不同的惩戒措施。但在界定信用修复范围时，不少各地立法文件却刻意强调非因主观故意造成的失信才可修复。信用修复作为信用惩戒的退出机制，理应与信用惩戒制度在体系上相适应、相协调，在界定其范围时，理应将客观因素作为主要考虑因素，片面强调主观因素显然是不科学的。

然而，行政处罚并非完全采取客观归责，若对不具备可谴责性的行为也要处罚，显然不符合比例原则。尤其对于信用修复制度而言，其目的在于建立有利于自我纠错、主动自新的社会鼓励与关爱机制，本来就十分强调失信行为人的主观能动性。因此，科学界定信用修复的范围，可以适当考虑失信行为人的主观因素。主观心态在一定程度上可以反映出失信行为人内心对于规则的尊重，也可以在一定程度上预见其再失信的可能性。失信惩戒制度本意在于通过设计巨大失信成本对潜在的失信人进行威慑，使其不敢失信。但是，非因主观故意的失信行为人主观恶性并不大，并非一定要通过严厉惩戒进行规制，故可弱化惩戒程度，降低修复条件。采用主客观相结合的标准，以失信行为的性质和严重程度评判为主，辅之以主观过错程度评判，综合界定信用修复的范围更为可取。有学者主张区分授益行政行为和负担行政行为的失信惩戒措施来界定信用修复范围，笔者认为并不尽然科学。因为有的授益行政行为具有双重属性，即行政行为对某一特定人是授益行政行为，对另外一些人则是负担行政行为；而且授益行为中的行政许可行为有时甚至会涉及社会重大利益。同时，信用修复在一定程度上而言，本质上就是负担性行政行为的废止和产生消极事实影响的措施的停止。

在具体立法中，宜采取具体列举加兜底的方式，并与失信行为的惩戒措施充分协调，确定信用修复范围。在主客观相结合标准之下，即使是严重失信行为，也可不采取一刀切模式将其全部排除在修复大门之外。对于其中主观恶性不大的严重失信行为，可以比照复权的理论处理。从复权的角度来讲，可以部分或全部复权。按此逻辑，信用修复的结果应该包含从轻减轻处罚。具体而言，可以通过设立更高的修复标准，延长最长公示期、严格修复程序，调整信用修复的结果，如解除一部分惩戒措施或者降低惩戒力度等来平衡其带来的危害，既达到惩戒的目的，又给社会留下容错的空间。但对于那些失信人故意或重大过失造成的社会影响特别恶劣的失信行为，比如生产、制造、销售假冒药品，恶意拖欠工资等行为，理应切断失信行为人的信用修复路径。

2.科学界定信用修复具体标准

要实现将信用修复机制纳入法治轨道的目标，首要就是科学界定信用修复的具体标准。倘若欠缺明确标准，信用修复实践中很可能出现自由裁量泛滥的情形。如果自由裁量范围过宽，个体就可能承受行政的专横和恣意之苦，也会严重影响到社会信用体系建设整体目标的实现。只有妥善设计好信用修复的标准，才有可能最大化信用修复的正向激励并最小化其道德风险。

第一，应该要在一定程度上统一信用修复时限标准。在“一处失信，处处受限”的信用惩戒态势下，提起修复时间的早晚很大程度决定了失信的成本。修复时限制度有着较好地实现保护失信行为人权益和维护市场秩序之间平衡的功能，因为“信用信息最短公示期”的规定既维护了原有信用记录或失信惩戒措施在一定时间内的稳定性，同时“一定期限内完成整改”又为激励失信行为人积极主动改进自身信用预留了足够的空间。各地对于信用信息最短公示期的规定差异较大，客观上既导致信用修复的困难，也造成对相对人的不公平。尽管失信行为的表现形式多样，但在一定程度上统一最短公示期仍有必要，可以从整个信用体系建设协调性的角度考虑，以失信行为类型为标准对公示期限予以统一。具体而言，可以按失信行为的等级设计梯度式时间限制，同时结合失信行为人的主观要素，对非主观故意或确实存在特殊原因的失信行为适当缩短公示期间。同时，为了督促失信人积极修复，严格规定整改期限，形成“闭合环修复时段”，即针对失信行为的修复难度设计梯度式的整改期限，只是该期限类似于除斥期间，不能随意缩短。

第二，应该要设置合理的信用修复行为标准。如前文所述，信用修复的行为标准存在形式与实质的矛盾，这在本质上是信用修复制度功能价值和目标价值的矛盾。根据比例原则的要求，手段必须具有适当性，才能促进正当目的的实现。在各地实践中，信用修复的行为标准主要区分基础信用行为和附加信用行为两种。基础信用行为主要强调“纠正失信行为”和“消除不良影响”，从信用修复方式上而言是“纠错式修复”；附加信用行为主要强调通过信用承诺、专题培训、公益活动等方式弥补失信行为造成的不良影响，从方式上而言属于“补偿式修复”。信用修复行为标准作为手段，必须符合适当性原则，否则会影响信用修复机制整体目标的有效实现。

基础信用行为作为信用修复的实体条件，在信用修复制度中发挥着核心作用。首先，应该明确纠正失信行为和消除不良影响两者的关系。纠正失信行为和消除不良影响并不完全等价，而且两者之间的关系也需要进一步明确。在大多数情况下，两者应该是并列关系，尤其是对于持续性违法行为，只有同时满足该两项条件方可认定为符合实体条件。但也有一些违法行为无法纠正，比如不遵守交通规则，如闯红灯、酒驾等行为，侵害的是交通秩序此种公共利益，其产生的影响是无形且不可量化的，没有特定的赔偿、给付义务。该行为也因不可回溯性不具有更正可能性，“日后遵守交通规则”也不能理解为纠正失信行为，因为无论何时这都是法定义务。而且，其已造成损害的规模本身不会因行为人是否采取补救措施而发生变化。此时，只能通过足额履行罚款、赔偿义务等方式在一定程度上消除不良影响。同时，也有部分失信行为造成的不良影响无法消除。在后两种情形下，就不能要求同时满足纠正失信行为和消除不良影响这两项条件作为信用修复的实体条件，只能“二选一”。

其次，应该明确纠正失信行为和消除不良影响两者在信用修复实体条件中各自的定位。在具体的信用修复场景，应该将纠正失信行为作为前提条件，结合失信行为人的申请材料对其纠正失信行为的情况进行形式审查；将消除不良影响作为决定条件，主要对失信行为人纠正失信行为的程度和效果进行实质审查。在判断行为人是否已经纠正失信行为时，对于惩戒措施明确的、需要在一定期限内完成的义务，必须重点审查。在判断相对人是否消除不良影响时，可以采用成本收益的分析方法对损益进行测算，实质判断失信行为的纠正是否更有助于社会福利最优。同时，还应针对失信行为的严重程度设置不同的实质判断标准，实践中一些地方已经采用量化的方式对是否符合信用修复实体条件进行评价，明确和细化实质审查的标准，值得借鉴。如此，通过形式与实质的统一，可以有效避免实践中架空消除不良影响这一条件的不良做法，规范修复机关的行政裁量权。

至于附加信用行为应该在信用修复的条件中发挥多大程度的作用，首先是要确保附加信用行为作为手段与信用修复整体目标之间的相关性，避免“不当联结”。从整体视角而言，在信用修复条件中起关键作用的应该是基础信用行为。在一般情形中，失信主体主只有通过一定的时间，对发生的失信行为进行事后纠正并消除不良影响方可进行修复，信用修复承诺、参加专题培训最多只能作为满足实体条件之后的“加分项”。对于纠正失信行为不能消除影响或者根据失信程度需要增加修复成本的，可通过附加信用行为来平衡，辅助于信用修复的实质判断。对于信用修复承诺，一定要建立严格的事后跟踪机制和惩罚机制，避免信用修复承诺“形式化”。参与公益活动和志愿服务作为附加行为应该慎用，因其在大多情况下与信用修复整体目标缺乏相关性，而且与失信行为领域没有明显关联。只有在特殊情形，比如对于失信程度轻微、社会不良影响较弱的公共行为，比如因不文明行为给信用社会建设带来负面影响，方可通过完成志愿服务、慈善捐助等公益活动来消除或者降低失信行为的影响从而进行信用修复。同时，要尽量满足失信行为与此种修复方式的关联性，譬如安排环境污染者参加市政清洁公益活动，有针对性的修复方式可产生同类积极影响、消减同类负面影响的效果。

3.适度统一信用修复的核心流程

规范完备的操作程序与信用修复机制的核心内容具有同等重要的作用。若信用修复机制运行程序粗疏，对失信主体的程序性权利保障不足，会导致该机制不能有效兼顾公共利益与信用主体的合法权益，从而导致信用修复效果偏离预期。因此，信用修复机制需要经正当程序原则在程序和实体上的双重检验，方可既能有效修复社会诚信环境，又能合理保障失信相对人合法权益。

前文已述，信用修复包括纠错式修复和补偿式修复，在设计信用修复程序时，宜针对纠错式和补偿式分别设计程序。纠错式修复需要先纠正失信行为后方可申请，其程序可具体化为五个步骤：申请、受理、决定、修复、数据处理。补偿式修复则是先申请修复然后再由修复机构分配附加任务。相比纠错式修复而言，补偿式修复应增加信用修复机构的发布任务、组织完成任务、监督任务实行等环节，故可设计为这五个步骤：申请、受理并发布任务、组织监督、修复决定、数据处理。其中，修复申请人在接到任务书后，应该在规定时间内，到指定地点完成附加信用行为。在各个具体步骤中，每个环节均应严格规范相应程序。比如，要统一信用修复申请材料的主要内容，应该主要包括申请人的基本信息、公共信用信息平台出具的信用信息报告、纠正失信行为、消除不良影响的证明材料等内容；要统一信用修复的处理期限，明确规定逾期处理的法律责任；畅通信用惩戒和信用修复信息共享渠道，尤其是联合惩戒需要健全各部门协同修复程序；明确信用修复公示期限和公示方式等。

同时，规范信用修复的程序，还需要考虑修复难易程度细化信用修复程序。世界信用组织（WCO）制定的《不良信用记录信用修复标准》，以失信行为侵害主体是否特定以及人数是否超过100为标准，设计了普通和特殊两种修复方式。进行立法设计时，也可参考失信行为的等级，针对不同程度的失信行为分别设定具体步骤以及处理时限，以适应修复和审查难易程度。如此，可以有效避免修复机构怠于审查，恶意拖延修复进度，有助于提高修复效率。若遇到修复情况复杂、难审查的情形，可规定经上级部门或者信用管理中心批准可延长处理期限，避免出现“效率为正义让步”的情形，以此保证修复决定的合理性。除此之外，还可建立信用修复的分流机制。对于一般、易修复、易审查的可采取线上修复。如未缴纳社会保险费，发现后及时补救，有付款凭证的，可采取邮件、微信公众号等途径修复；对于材料齐全的修复申请可借鉴诉讼法的做法，设计简易程序，提高效率。

结语

近年来，全国范围内社会信用体系建设如火如荼，信用管理范围逐步覆盖社会各方面，但随之引发的问题和质疑也日益凸显。在如今的大数据时代，信用信息在技术上很容易快速传播并且得以永久保存。在信用信息的共享、应用中，失信主体的信用评价会因失信信息的公开而受到影响，进而让失信主体产生行使被遗忘权的需求。信用修复机制的有效构建，正好为此迫切需求提供了制度供给。但社会信用体系中的被遗忘权不同于一般的删除权，涉及不良信用记录等信息需要在个案中视公共利益的需要予以不同程度的克减，因而还应包含失信主体对失信信息进行补救这一重要要件，这也恰好契合信用修复制度对基础信用行为的要求。民法典第1024条明确将与自然人信用有关的社会评价纳入名誉权的保护范畴，这也表明保护自然人的信用事关自然人的人格利益，是人民群众对美好生活向往的题中之义。在党的二十大报告强调“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的背景下，“稳经济增长、保市场主体”的重要性不言而喻，助推失信有条件完成信用修复也成为刚性制度需求。可见，无论是从自然人层面，还是从市场主体层面，为了实现人的全面发展和经济的高质量发展，健全信用修复制度任重道远。

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